关于人大代表能力建设和作用发挥的调研报告
县人大常委会党组副书记、副主任 余永军
人大代表是人民行使国家权力的代表，是人大常委会工作的基础和力量源泉。县镇人大代表直接由人民群众选举产生、来自最基层，人大代表履职能力是反映人大工作水平的根本，代表作用的发挥直接体现监督工作的成效。近期通过座谈交流、实地走访、查阅资料等方式，重点对县镇人大代表能力建设和作用发挥情况进行调研，并针对主要问题提出对策建议，现将调研具体情况报告如下。
一、基本情况
我县现有第十九届县人大代表150名，镇代表541名，换届以来，县镇人大紧紧围绕党委政府中心工作，服务发展大局，针对人大代表能力建设和作用发挥进行了有益的探索和尝试。
（一）加强阵地建设，搭建代表履职平台。近年来，宁陕县人大常委会按照“高起点定位、高标准建设、高质量管理、高效率利用”工作思路，采取因地制宜、分类施策、镇建县补等措施，建成人大代表联络站51个，实现了代表履职平台建设县镇村三级全覆盖，成为全县650余名四级人大代表学习培训、联系群众、履职述职的重要平台。一是县镇人大以代表“家站”为抓手，抓制度完善、抓活动规范，积极为代表发挥作用创造条件。全县150名县人大代表按选区分成12个代表小组，为人大代表在闭会期间正常开展活动奠定了坚实基础，围绕代表学习、活动、视察、审议、联系选民等方面制定了多项制度，规范了代表小组活动内容，使每次代表活动都有计划、有专题、有效果。二是制定出台《宁陕县人大常委会关于深化“县镇人大联系代表全覆盖、代表服务选民全覆盖”工作的实施意见》，建立健全常委会组成人员、工作委员会联系县人大代表和人大代表联系人民群众的“三个联系”机制，明确县人大常委会主任、副主任分别联系镇人大及所在镇的县人大代表，县人大常委会各委办对口联系相应界别的县人大代表，县人大常委会委员联系5名左右县人大代表，各镇人大主席团成员分别联系所在镇的镇人大代表，实现县镇人大联系代表的全覆盖；县人大代表联系服务选区所在镇的选民10户以上，镇人大代表联系服务选区所在村组选民10户以上，实现代表服务选民的全覆盖。截止目前，全县150名县人大代表和541名镇人大代表按选区划分，已联系服务选民5万余人。
(二）注重学习培训，提升代表履职能力。针对换届新当选的代表对人大方面的知识掌握不够、对如何履行代表职务不甚熟悉等实际情况，县人大通过“请进来”与“走出去”相结合、集中培训与个人自学相结合的方式不断增强代表履职能力。一是为县镇人大代表购买《地方人大常委会组成人员必读》《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》《人大代表履职问答及指南》等工具书供代表自学，进一步加深县镇人大代表对人民代表大会制度的认识和理解，增强了代表的担当意识和责任意识，为推动新时代县镇人大工作高质量发展打下了坚实基础。二是通过集中培训、以会代训等方式，组织代表认真学习完法、地方组织法、选举法、代表法，学习党的二十大精神、习近平总书记关于人大工作重要论述以及中央人大工作会议精神有关业务知识。三是创造条件组织人大代表到贵阳、深圳、浙江等地外出考察学习，不断拓宽代表履职视野，解放思想意识，查找问题差距，补齐履职短板。通过采取这些措施来，代表的整体素质和履职能力得到了进一步提高。今年全县150名代表聚焦社会大局，围绕政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和广大人民群众关心关注的热点、难点问题共提出意见建议324件（含闭会期间意见建议3件），为促进全县经济社会高质量发展贡献了代表智慧。
（三）畅通知情知政渠道，保障代表依法履职。县人大围绕《宪法》《地方组织法》《代表法》等法律法规和人大基础知识集中举办人大代表培训会，为代表订阅 《民声报》《法治社会》等刊物，为代表知情知政提供各项服务。一是开通了宁陕人大网站和宁陕人大公众号，安排专人负责网站内容的更新,将常委会视察调研报告、人事任免公告等内容都发到网站上，供人大代表网览，进一步扩宽了知情知政渠道，也为代表们依法履职尽责打下了坚实的基础。二是组织人大代表参加视察、检查、调研等监督活动，邀请代表列席党委政府有关会议，同时，大力推荐代表参与其他政务活动等，进一步拓宽代表获取社情政情信息的渠道，使人大代表及时了解地方国家权力机关履行职权的情况和“一府两院”依法行政、公正司法的情况，及时了解地方经济建设和社会发展的重大决策等有关问题，从而有针对性地提出自己的意见和建议，有效地发挥作用。近年来,共邀请县人大代表200余人次列席常委会会议，组织县人大代表280人次参加常委会视察、调研、执法检查等工作和活动，为代表知情知政提供有效保障。
(四)强化建议办理，激发代表履职热情。县人大常委会从交办、督办、答复等三个环节入手，深入办理部门和办理现场，实地查看、指导、督办代表议案建议，确保办理工作取得实效。一是完善机制，强化规范督办。制定出台了《宁陕县人民代表大会代表建议、批评和意见办理办法》，进一步规范人大代表建议的提出、交办、办理和督办工作，使代表建议办理工作有章可循、有规可依、有据可查。二是围绕热点，强化重点督办。每年从人代会会议期间代表们提出的建议、意见中，确定出10件事关经济社会发展重大事项、事关群众切身利益和社会普遍关注的热点问题的重点建议，通过参与前期调研、参加相关座谈会听取意见、开展视察实地查看等多种方式，督促承办单位办好重点建议；三是注重实效，强化全程督办。把议案建议督办与人大工作的各个方面紧密结合起来，做到“三注重”：注重督办与视察、检查、调研的结合，组织代表到承办单位视察、检查、调研，听取办理情况汇报；注重督办与考评结合，对接县委考核部门，将各单位承办人大代表议案建议工作纳入考核内容；注重督办与加强“一府两院”的工作联系的结合，通过会议、视察、调研、执法检查等形式，加强联系，了解掌握办理情况，发现问题及时帮助协调解决。截至目前，十九届二次人代会期间的324件代表建议（含闭会期间意见建议3件）已全部办理回复，答复率100%。
（五）开展主题活动，发挥代表模范作用。结合人大代表助力乡村振兴“五带五做”、“我为群众办实事活动”和“履职建功三个年.人大代表在行动”等主题活动，充分调动代表参与中心工作的积极性，引导代表在参与乡村振兴、基层社会治理、人居环境整治、重点项目建设等中心工作中发挥模范带头作用，支持代表立足本职、发挥优势，解决群众“急难愁盼”的问题。全县各级人大代表围绕全县工作大局，立足岗位实际，在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接上出主意、想办法、下功夫，在推进“321”基层治理模式中，全县600余名人大代表91人担任网格长、415人担任网格员，联系选民 5万余名，以实际行动为建设富强美丽幸福和谐宁陕凝聚智慧、贡献力量。
二、存在的主要问题
(一)代表意识树立不够。有少数代表将人大代表当成一种政治待遇和荣誉称号，在当选前积极争取当代表，在当选后又没有深入了解代表应该履行的职责，“主人翁”意识不强，“代言人”角色不到位，只顾着干自己的本职工作，将履行代表职责看成是额外事务，缺乏积极性、主动性，联系走访群众不经常，了解民情民意不深入，一年到头只是举举手、投投票、开开会，成为了“会议代表”，在担当代表期间表现平庸，在参与地方重大事项，发挥监督管理等方面履职能力弱，发挥作用少，代表影响力小，没有很好地起到联系群众的桥梁纽带和群众利益代言人的作用。
(二)代表履职能力有待加强。人大代表来自社会不同界别和各条战线，受社会阅历、工作经历、文化水平、年龄层次等因素影响，代表能力素质的认识程度不尽相同。虽然各级人大一直致力于加强代表学习培训工作，但仍有部分代表对人民代表大会制度的性质、地位和作用认识不足，对人大相关的法律法规不熟悉、不清楚，对人大代表的职责、权利和义务不了解，代表的主观能动性和积极性还没有充分调动起来，代表履职情况与法律的要求和人民群众的期望还有较大的差距，有的代表不善于联系人民群众，参与调研、视察活动较少，知情不够，导致不能清楚地表达人民群众的意愿，难以提出有针对性的议案、建议、批评和意见。
(三)监督代表履职不够到位。相对党员、干部的管理监督制度建设而言，对人大代表的管理监督制度还远远没有形成体系，对代表履职管理监督的方式、内容和程序等方面还不够具体规范、可操作性不强。尤其是县镇两级人大代表都是通过直接选举产生的，根据现有法律规定，县镇两级人大代表受原选区选民的监督，也就是说，监督县镇人大代表的主体是原选区选民。由于代表与选民或原选区联系不够，选民对代表平时履行职务、遵纪守法情况掌握不多，对代表进行监督又缺少明确可行、具有约束力的具体规定，代表居住比较分散，很难对代表的履职情况进行经常性的督促检查，使得代表履职行为缺乏有效监督制约，有些代表履职缺乏主动性，成了参加活动少、联系选民少、为民代言少的三少“挂名代表”。
（四）代表履职平台作用发挥不充分。一是代表联络站活动创新意识不强。人大代表联络站活动形式主要都还停留在定期进站接待选民群众这种方式，因地制宜增加“自选动作”的较少、开展主题、代表学法业务交流的较少，走出去开展专题调研、视察的更少，内容和形式上不灵活，联络站作用发挥不够充分。二是代表联络站活动与人大工作联系不紧密。代表联络站联系代表日活动主题不突出、不贴近、不灵活，活动效果不明显，基层群众看不到、摸不着，人大渠道没有宣传出去，人大威信和品牌没有树立起来。三是人大代表进站开展活动的积极性不高。人大代表履职意识和履职能力参差不齐，活动开展不规范，将代表履职与日常工作混为一谈，《代表日志》上记录的实质性内容不多，调研走访、收集反馈意见建议、所思所想提出的建设性意见较少。
三、建议及对策
（一）依法做好代表选举，确保代表质量。多年来的工作实践表明，县镇人大代表素质的高低直接关乎县镇两级人大工作的成效。因此，在酝酿县镇代表候选人时，既要考虑代表的界别结构，还要考虑当地实际情况，把好代表的“入口关”。一要突出代表履职能力要求，在候选人提出和酝酿阶段，各级党组织要深入实地和群众中调查了解候选人平时的工作态度、能力水平、责任担当等方面情况，要选群众评价好，工作态度好，能力水平高，有群众威望，敢于担当负责，适合担任人民代表的候选人，特别是要根据代表平时的现实表现和能力素质，选好连任代表，留住工作骨干，留住精英人才。二是代表候选人的资格把关阶段，不仅要通过纪检监察等部门的审查，还要兼听相关单位党组织、监管部门等意见。通过严格审查把关，防止“带病”代表候选人当选为人大代表。三要精心组织，强化领导，严格按照选举各个程序要求，把好选举每个环节，选好每个人民代表，为提升履职能力打好基础。
（二）抓好代表学习培训，增强履职能力。一是加强角色意识教育。通过学习相关制度，让人大代表深刻理解自身角色的实质和内涵，增强代表意识，强化代表荣誉感、责任感，从而将代表身份与自我价值相融合，形成代表角色的固定价值观，为发挥作用提供最基本的内在动力。二是注重理论素养提升。采取理论辅导与知情、知政相结合；集中授课与视察调研相结合；专家讲学与座谈交流相结合的方法，建立经常性的人大代表学习培训机制，按照学以致用的原则，结合工作实际，有针对性地把宪法以及组织法、选举法、代表法等与代表履职密切相关的各项法律法规、人大制度的基本理论、人大工作的基本程序、提出议案和建议意见、代表活动等方面的知识作为学习培训的重点，让代表熟练掌握，灵活运用。三要丰富培训的形式。不断充实和创新培训方式，使培训工作跟上时代发展的需要。要有针对性地组织代表就群众和代表所关注的热点、难点问题进行调研、视察，并将这些工作同人大代表培训相结合，进一步拓展代表学习、交流的平台和空间，为代表履职创造更好的条件。
（三）完善代表联络机制，搭建履职平台。进一步加强县镇人大与人大代表之间的联系，为县镇人大代表提供更多的履职平台和更好的工作条件和保障。一要切实将县镇村三级代表“家站”作为促进代表履职的重要平台，深化拓展代表“家站”活动开展形式和内容，引导代表通过代表接待日、调研日、议政日、走访日、述职日“五个日”活动及“两说一商”活动密切代表与人民群众的联系，着力推动群众急难愁盼问题的解决，切实增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。二要精心组织闭会期间代表活动，要紧紧围绕党委中心工作、阶段性重点工作、群众关心的热点难点问题，广泛组织开展各领域的视察、调研活动，为代表提供良好的履职平台，不断扩宽履职渠道。三要全面深化常委会组成人员、工作委员会联系县人大代表和人大代表联系人民群众的“三联系”机制，密切常委会组成人员、各工作委员会与代表、代表与选民的联系，及时广泛地了解人民群众的意见和建议，自觉接受人民群众的监督。四要持续推进县镇人大联系代表、服务选民“两个全覆盖”工作法，以联系代表全覆盖，服务选民全覆盖为重点，架起代表与选民的连心桥，让广大人民群众切实感受到“人大代表就在身边”的获得感。
(四）加强代表履职管理，激发内生动力。只有通过监督人大代表，保证代表正确履行代表职务，增强代表履职动力，才能保证人民代表大会始终体现人民群众的整体意志。一要建立代表履职情况量化考核办法。明确规定代表任期总体工作目标、年度工作目标乃至季度任务，为选民和原选举单位监督代表提供理性判断和标准，并以此为基础，建立起一套行之有效、便于操作的人大代表工作考核机制，通过计分考核促进代表更好地履职。二要实行代表履职承诺制度。持续开展代表向选民述职活动，组织代表以承诺书等形式，向选区或原选举单位作出公开的量化承诺，年底或次年组织代表到选区或原选举单位向选民述职，进一步提高监督的有效性，避免述职工作因缺乏实际内容而流于形式。三要完善激励机制。继续开展“优秀人大代表”“优秀代表小组”“优秀代表建议”和“建议办理先进单位”等评选活动，对依法履职到位、选民评价好、社会公认度高、各方面表现优秀的代表，进行表彰奖励，并加强宣传报道，增强代表履职的责任感和使命感，激发代表的工作热情。对生活困难的基层人大代表代表在慰问帮扶上优先考虑、在评优评先上优先推荐、在学习培训上优先安排，有效激发基层人大代表发挥作用内在动力。四要建立代表退出机制。打破代表“终届制”，凡不能很好履行职责的代表，要对其进行劝辞，或责令其辞去代表职务，或依法予以罢免。
总之，加强和改进代表工作是提升代表履职能力和做好人大工作的重要基础。我们要从发挥中国特色社会主义民主政治特点和优势的高度，充分认识做好代表工作的重要意义，不断总结代表工作经验，准确把握代表工作规律，不断健全完善代表工作机制，不断提升县镇人大代表履职能力和工作水平。
