以务实之举抓好基层人大工作---关于加强和改进镇级人大工作的调查与思考
宁陕县人大常委会党组书记、主任 刘爱军
（2023年11月）
镇级人大处于地方国家权力机关的最基层，做好镇人大工作对推进基层民主政治建设、保障农村发展稳定具有重要作用。为全面真实掌握镇级人大运行情况，找准薄弱环节，补齐工作短板，促进基层人大工作高质量发展，近期通过实地走访、座谈交流、查阅资料、问卷调查等方式对全县镇人大工作进行了调研。
一、工作现状
（一）组织机构健全，工作运行正常。一是政治建设得到强化。各镇党委能够重视支持人大建设，切实加强对人大工作的领导，将人大工作列入党委议事日程，坚持每季度专题研究一次人大工作，及时解决换届选举、召开会议、开展活动、经费保障、意见建议办理等重点问题，确保人大工作有力有效有序开展。二是队伍建设得到提升。2019年《中共陕西省委关于新时代加强人大工作的意见》下发后，县委及时调整机构设置和人员编制，各镇人大主席专设并任党委委员，建立人大主席团办公室，明确专职工作人员。目前，全县11个镇人大主席团主席全部配备到位，每个镇都配齐了2名专职工作人员，纳入公务员序列管理，保障了镇人大工作正常运转。三是阵地建设得到巩固。全县11个镇人大主席团均落实了办公场所，其中3个镇实行单独办公，8个镇与镇人大代表中心联络站合并办公，办公设施齐全、各项工作制度上墙。建成镇级人大代表中心联络站10个、村（社区）人大代表联络站40个，实现代表履职平台建设全面覆盖、软硬件设施全面提升。四是工作经费得到保障，调研了解的4个镇均将人大工作经费纳入年度财政预算，其中城关镇每年3.25万元、太山庙镇每年2.95万元、广货街镇每年2.6万元、新场镇每年1.95万元，新场镇实行代表活动经费实报实销。县人大每年还向各镇人大下发专项业务工作经费，保障工作正常开展。
（二）履职逐步规范，作用有效发挥。一是强化依法行权。各镇按照年初、年中各1次，特殊情况加开的要求，均依法组织召开了镇人民代表大会会议，保障代表行使权力。经统计，2021年以来镇级共组织召开人代会69次，依法选举镇人大主席15名、镇长14名、副镇长27名，审议各类工作报告49份，组织开展专项视察37次，执法检查17次，听取专项汇报21次。二是强化联系服务。各镇人大按照《宁陕县人大常委会关于深化“县镇人大联系代表全覆盖、代表服务选民全覆盖”工作的实施意见》，依托家站平台充分运用“三个联系”工作制度，全面推行网格化和台账化管理，11个镇人大87名主席团成员分别联系镇人大代表541名，镇人大代表联系服务选民5万余人，及时了解代表群众意见心声，解决实际困难。2021年以来，共收集意见建议1540件，这些意见和建议大多得到圆满答复和妥善解决。三是强化建议办理。2021年以来各镇共票决民生实事项目312个，办理人大代表意见建议720件。各镇对代表所提的意见建议重视程度较高，均能及时梳理归类交办，承办单位也能按规定时限办理，主动与人大代表见面沟通，代表建议办理的满意度逐年提高。
（三）工作机制灵活，特色亮点较多。一是健全日常联系机制。各镇坚持定期邀请县人大常委会组成人员到镇指导，有效解决乡镇人大“干什么”“怎么干”“如何干好”的问题。邀请县人大代表参加镇代表小组活动和驻代表联络站接待群众，形成县镇代表“上下联动”、各级人大代表和人民群众“双向奔赴”。通过开展代表活动，发挥代表作用，推动解决了一大批基层群众反映的“急难愁盼”问题。二是健全能力提升机制。各镇将制度建设作为抓好人大工作的重要保障，系统制定代表小组活动、人大代表建议办理、镇人大代表联系选民、代表培训等工作制度，推动镇人大工作规范化、标准化、精细化。筒车湾镇人大实行“代表议事会”制度，有效提升代表在基层治理中的参与度和影响力；城关镇人大实行“三清单一评议”制度，强化重点工作监督；皇冠镇人大实行代表活动“四到月”制度，提升代表工作质量；四亩地镇人大实行清单制管理，实现“代表小组”活动常态化，相关创新举措都取得较好效果。同时，各镇结合各自实际，创新形式开展代表业务培训，为代表履职“充电蓄能”。三是健全评价考核机制。城关、太山庙等镇人大结合实际制定《代表走访联系选民绩效考评办法》，将“代表议案和建议意见办成率”“代表视察、检查、调研、评议等活动形成的报告、意见交镇政府办理落实”等方面内容纳入考核重点；龙王、广货街等镇建立代表述职常态化机制，根据县人大常委会有关文件精神，组织70%的县镇代表回原选区参加述职和选民对代表履职进行满意度测评，测评结果作为代表连任推荐和评先评优的重要依据；皇冠镇推出人大工作重点目录细则和代表履职服务清单，为镇人大日常工作和代表工作评价提供了遵循；新场、江口等镇制定代表履职积分管理办法，建立代表履职档案，规范代表日常活动，基层代表履职意识有效提升。
二、存在问题
（一）从认识层面看，人大意识还不够强。一是社会认可度较低。调研发现，部分干部和群众对镇人大工作的性质、地位和作用缺乏应有的认识，对人大工作尊重、支持不够。基层群众普遍习惯于乡镇“党政”两驾马车，“有事找党委和政府”成为一种惯性思维，没有自觉将镇人大作为地方权力机关来看待，对镇人大认可度较低。在随机发放的50份调查问卷中，对“乡镇一级的权力机关是哪个”这一问题的回答，有25人选择了乡镇党委，22人选择了乡镇政府，只有3人选择了乡镇人大。二是重视程度不高。部分镇党委书记没有认识到人大工作的重要性，党委、政府意识强烈，人大意识薄弱，重大事项决策往往由书记镇长碰头或党政班子成员会议决定，使人大对本行政区域的重大事项作出决定的法定权力被越俎代庖。镇政府则由于直接掌管“人、财、物”，对群众的直接影响力远大于镇人大。三是工作定位不清。统计11个镇人大主席分管工作和人大专干承担工作情况，几乎所有镇人大主席都直接分管镇党政办、信访维稳、乡村振兴、农业农村、安全生产等工作，最多的分管事项达7项，9名镇人大主席80%的精力用于镇中心工作。22名人大专干，有10名以包村为主，常年吃住在村，其他12名也均承担多项其他站所工作，难以集中精力履行人大职能。各镇不同程度存在力量薄弱、主责不清、主业不精、职能错位、管理粗放等问题。
（二）从工作层面看，规范程度还不够高。一是形式单一。有的镇级代表小组活动处于简单随意化状态，活动目的不明确，缺乏计划，内容空泛单调，甚至流于形式。个别镇代表小组2022年共开展代表小组活动5次，但4次都是组织学习，只有一次在村委会附近简单查看环境卫生综合整治情况。二是缺乏统筹。有的镇人大主席团的工作没有计划安排，存在临时动议“见子打子”情况，主要体现在闭会期间代表活动开展不多，人大代表参加活动不主动。代表联络站作用发挥参差不齐，通过日常工作检查反馈情况和实地查看发现各镇中心联络站基本做到有人管理、有人坐班、有人接访、有活动开展，但村级联络站只有三分之一能正常发挥作用，有的联络站建设标准低、基本要素不具备，有的联络站管理不善、被挤占挪用，个别联络站位置偏僻、基本没有发挥作用。三是效果不佳。有的镇人代会组织不规范，程序不到位，需要2至3天召开的镇人代会，大多数都压缩到一天，有的镇甚至压缩到半天进行。镇人代会需要表决和审议的各项议题，代表没有时间去充分讨论酝酿，上午报告，下午表决，一般只作政府的工作报告、人大主席团工作报告，而财政工作报告只印发书面材料，有的甚至书面材料都省略。闭会期间，部分代表参与镇人大主席团专题视察、专项调研活动不积极、不认真、不尽责，有的忙于自己的事务，有的认为活动内容与自己关系不大，有的认为参加活动提了建议难以有效解决，致使镇人大主席团组织活动代表参与度不高、社会影响力受限。
（三）从队伍层面看，人员配置还不够优。一是干部队伍不稳。镇人大主席团除人大主席外，虽均设有专项编制2名，但多数为兼职，有的只挂名在镇人大办，从事的是其他工作。镇人大干部变动过于频繁，有的被县直部门随意抽调、借调、借用、调动，仅2023年各镇因各种原因调整人大专干7名，部分镇人大专干编制被其他人员占用，使人大工作受到影响。二是代表素质不高。调研中发现，镇人大代表整体文化程度较低，素质参差不齐。以某镇为例，49名代表中，拥有高中及以上学历的代表19名、初中及以下学历30名，初中及以下文化程度占比高达61%。三是履职能力不强。据统计，全县541名镇人大代表中有32名在本届任职以来从未发过一次言，从未提过一条意见建议。镇人大代表由群众直接选出，除部分镇领导班子成员外，大多都是农民身份，由于“兼职”的属性影响，很难专心履行好代表职务。有的将代表职务仅视为一种荣誉，缺乏责任意识，难以真正履好职。有的是被动推选为代表，法律知识缺乏，开会发言词不达意，缺乏参政议政能力，很难胜任代表工作。某镇农民代表占比75%，而外出务工的占比62%。每次人代会开会回家，散会出门，闭会期间基本没有发挥代表作用。随着经济社会快速发展，农村面临的各类问题也复杂多变，群众诉求多种多样，农村代表很难找准问题症结，更不能提出解决问题的有效建议和办法，自我价值难以实现，履职积极性也受到影响。
（四）从作风层面看，能力提升还不够好。一是自身建设有差距。部分镇人大主席、专干对人大法规和业务知识学习不够，法规不熟、业务不精、服务能力差；个别镇人大日常工作标准低，随意性强，工作谋划不深不细，工作统筹性差，成效不够理想；部分镇人大主席能力欠缺，不善沟通，管理水平低。在某镇了解人大工作情况时，镇人大主席说不清道不明，人大专干一问三不知。二是依法监督有差距。一方面组织代表开展调查、视察、评议、检查等监督活动不经常，疏于监督；另一方面开展监督时，满足于听一听、看一看、问一问，走过场的多，抓突出问题、跟踪监督、一查到底的少，监督成效大打折扣。2023年3个镇的代表视察活动资料显示，其中2个镇代表视察活动是在人代会召开当天开展，讨论和提出整改意见都流于形式；另外1个镇在闭会期间组织的视察活动，但缺少视察方案，签到人员以镇村干部代表为主，视察结束后没有交流讨论，没有形成视察意见，有应付差事的现象。三是创新争优有差距。工作中习惯用老办法、老经验处理问题，缺乏主动性和创造性，畏首畏尾，缺乏担当，多年工作没有大的起色。部分镇会议材料高度雷同，没有自己的特色。今年上半年工作开展情况的通报发现，有少数镇人大工作举措不细不实，缺乏亮点经验总结，无创新、特色少。
三、对策措施
(一）坚持党的领导，进一步凝聚工作合力。一是加强考核评价。人大工作是党的工作的重要组成部分，是发展全过程人民民主的重要途径，任何时候都只能加强而不能削弱。应进一步优化县对镇考核办法，将镇党委重视支持人大工作纳入全县综合目标考核并加大赋分比重，用考核指挥棒倒逼镇党委主动领责担责，切实增强各镇党委总揽人大工作，支持人大行使权力，促进镇政府摆正位置，自觉接受镇人大监督，为镇人大开展工作创造有利条件。县人大常委会要进一步建立完善对镇人大工作绩效评估体系，促进镇人大工作规范开展，创新发展。二是加强工作力量。严格落实镇人大干部管理办法，尽量减少镇人大主席和专干参与行政分工，保证人大干部集中精力钻研业务开展工作。保持人大专干在一定时期内的相对稳定，避免人员频繁变动造成工作断档。注重对人大干部的培养使用，畅通干部上升渠道，调动人大干部干事创业积极性。三是加强业务指导。完善县人大常委会相关委办联系镇人大主席团制度，进一步加强对镇人大工作的指导和督查，促进镇人大工作制度化、规范化、专业化。镇人大应建立适应基层实际的学习培训制度，促使人大干部潜心钻研人大工作，吃透上级精神，把握时代要求，熟悉法律法规、精通人大业务。县人大建立镇人大专干定期到县人大跟班学习机制，促进上下联动，不断提高镇人大专干能力水平。四是加大宣传力度。充分运用人大网站、微信公众号、智慧人大平台，采取灵活多样的方式，加强对人民代表大会制度的宣传，用群众身边人、身边事讲好镇人大的履职故事，增进干部群众对人大制度的了解、认可和支持；加深群众对全过程人民民主的认识，为镇级人大开展工作创造良好外部环境。
（二）坚持依法履职，进一步提升监督实效。一是依法规范行权。人大的权力源自宪法法律，人大的权威来源于规范履职。特别要认真组织召开每年两次的人代会，依法按程序举行各次全体会议和主席团会议，规范大会报告审议、组织选举、提出建议及表决等环节，切实解决会期短、质量低、走过场等现象。人代会闭幕以后，强化工作监督和落实，确保人代会形成的决议、决定及重大事项落地落实。二是进行精准监督。监督是镇人大工作的重头戏，要对照《政府工作报告》承诺事项和主要指标，制定“报告承诺事项监督清单”，将承诺事项的监督任务按区域落实到代表联络站、代表活动小组，对监督清单开展“跟进式”全过程监督，推动报告承诺事项件件落地。将代表意见办理工作列入监督计划，通过召开座谈会、组织代表视察、专题调研、听取汇报等方式，监督代表建议意见办理情况，让代表提出的建议意见落到实处。将票决出的民生实事项目列入年度监督计划，并组织人大代表以监督员的身份监督项目建设，组织代表视察和听取专项汇报对项目进行重点监督。同时，要加强对基层站所工作监督，每年至少听取一次专项报告、开展一次民主评议、组织一次满意度调查。三是填补履职弱项。完善镇人大主席团会议制度，明确各镇每季度召开一次主席团会议，听取审议政府专项工作报告，使监督更加有力。围绕代表履职每年开展代表培训2次以上，帮助代表加深对人民代表大会制度的认识，使代表掌握基本法律法规和履职技巧，知道开会怎么说、闭会怎么干。结合代表活动小组活动开展，以代表经验交流会、研讨会等方式在实践中培养、提高代表的履职能力。将镇人大的会议经费、工作经费、代表活动经费、代表误工补贴均列入县级财政预算，并随着财政收入的增长逐步增加这方面的支出，为代表正常活动提供保障。
（三）坚持服务群众，进一步发挥代表作用。一是厚植为民情怀。持续深化“县镇人大联系代表全覆盖、代表服务选民全覆盖”工作法，镇人大要积极组织人大代表主动融入所联系的选区，当好“六员”做到“六清”，采取入户走访、接待来访、召开座谈会、设立“代表热线”、回选区述职、专题调研等多种形式宣讲政策、收集意见、化解矛盾、解决难题。逐步形成“代表在一线服务、政策在一线落实、问题在一线解决、形象在一线树立、情感在一线培养、和谐在一线形成”的良好局面，使“两个全覆盖”工作法真正见实效。二是注重履职成效。探索镇人大代表向选民述职制度，着重完善述职前走访选区选民、述职中回答选民询问、述职后接受选民测评等程序。深化代表联络站建设，以五星级代表联络站建设为目标要求，探索运用“联络站+产业”“联络站+项目”“联络站+服务”等多种形式，做好“联络站+”文章，推进代表联络站提档升级，充分发挥代表联络站的作用。同时，丰富代表活动内容，围绕镇党委政府中心工作，积极运用代表主题活动、代表分组监督、代表“活动月”等形式，增强活动实效。聚焦代表建议质量、办理质量“双提高”，加强和改进代表建议督办工作，推动解决一批代表反映强烈的突出问题，促进代表建议办理满意率、解决率“双提升”。三是推动制度落实。完善镇人大工作相关制度，进一步明确代表工作开展的衡量标准。制定主席团成员结构优化办法，不安排政府序列人员进入乡镇人大主席团，增加有地方事务管理能力的农村代表进入主席团。对镇人大行使决定权作出进一步规定，使镇人大决定重大事项更具操作性。推行代表履职积分化管理，进一步细化代表年度履职任务，注重积分结果运用，实行奖优罚劣，激励先进，鞭策后进。建立健全代表履职档案，完善选民监督代表的约束机制，切实打破“一选干一届”的常态，通过代表向选民述职，选民为代表打分等内容让选民掌握代表的去留的话语权，畅通代表进出渠道，使代表结构更优，素质更高。
